Umsatzsteuer-Nachschau und Scheinfirma, Teil 2
Umsatzsteuer-Nachschau und Scheinfirma, Teil 2
68.3.3 Auswertung und Nutzung der Datensammlung
Ziel der Auswertungen der zentralen Datensammlung muss es sein, der Finanzverwaltung Erkenntnisse über risikobehaftete Steuerfälle zu liefern. Hierzu bedarf es einer regelmäßigen Zusammenführung und Abgleichung aller verfügbaren Daten.
Die Risikoanalyse ist bei Staaten mit zentraler Steuerverwaltung vergleichsweise einfach. Alle zuvor genannten allgemeinen Daten (vgl. Nrn. 68.2.2 und 68.3.2) und alle Steuerdaten (z.B. USt-VA sowie die „Zusammenfassenden Meldungen" des Unternehmers über alle innergemeinschaftlichen Lieferungen) fließen in eine einzige Datenbank. Bei der zentralen Stelle sind Ermittlungsbeamte angesiedelt, die bei Verdacht sofort vor Ort erscheinen. Die Niederlande haben sich für dieses System entschieden und betreiben es seit dem Jahre 1997 nach eigener Auskunft so erfolgreich, dass der Personalaufwand von ursprünglich über 30 Beamten auf heute rd. 12 (einschließlich Verwaltungspersonal) reduziert werden konnte. Österreich, Belgien und Großbritannien verfahren nach Kenntnis des Bundesrechnungshofes ähnlich. Es besteht die Vermutung, dass sich die kriminellen Machenschaften deswegen in die Bundesrepublik verlagert haben, weil die Risiken für die Täter hier am geringsten sind.
Bei einer dezentralen Steuerverwaltung wie in Deutschland bedarf es einer sorgfältigen Koordination. Die Daten, die dem Finanzamt bekannt werden, sind nicht automatisch Inhalt der zentralen Datensammlung. Umgekehrt kann der Bund den Ländern auch nur den Anstoß für Ermittlungen geben. Die Analysemöglichkeiten werden sich möglicherweise mit der Einführung des Programms FISCUS verbessern. Damit ist jedoch kurzfristig nicht zu rechnen (vgl. Nr. 66). Deshalb ist ein wichtiger Teil der Risikoanalyse in den Finanzämtern anhand der aktuellen Erklärungsdaten durchzuführen. Beim geringsten Verdacht ließen sich durch eine Online-Regelanfrage beim Bundesamt weitere Erkenntnisse gewinnen. Nur so können nach Ansicht des Bundesrechnungshofes die gespeicherten Daten der Länderrechenzentren mit der zentralen Datensammlung des Bundes sinnvoll zusammengeführt werden. Schließlich bedarf es in den Ländern speziell geschulter Ermittlungsbeamter (bevorzugt Steuerfahnder). Sie sollten Erfahrung in der Aufdeckung von Umsatzsteuerbetrug haben und einen Arbeitsplan haben, der ihnen mehr Zeit lässt für dringende und bislang weitgehend vernachlässigte Aufgaben der Steueraufsicht (vgl. Nr. 65).
Regelmäßig sind dabei die Ermittlungen von der Steuerfahndung zu übernehmen. Diese hat auch unterhalb des scharfen Mittels der Durchsuchung mildere Ermittlungsmöglichkeiten, die über die der übrigen Steuerverwaltung hinausgehen. So müssen sich Steuerfahnder z.B. vor einem Besuch nicht ankündigen und können trotzdem Unterlagen einsehen. Hier entsteht echter Personalmehrbedarf bei den Ländern. Diese könnten auf diese Weise ihren Beitrag zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität leisten, da auch die Nutzung der Ergebnisse der Risikoanalyse in ihren Kompetenzbereich fällt.
Gleichwohl enthalten auch die Datensammlungen des Bundesamtes Informationen, die zur Aufdeckung von Betrugsmodellen führen können. Eine der Aufgaben der in der bereits genannten Bemerkung (Nr. 65) geforderten zentralen Fahnungsstelle beim Bundesamt wäre die eigenständige Verfolgung solcher Erkenntnisse, aber auch die zentrale Aufbereitung der Daten für Ermittlungsmaßnahmen durch die Länder.
Der Bund seinerseits ist gehalten, bei einer Aufforderung durch andere EU-Mitgliedstaaten seine Daten mit denen des Finanzamts zusammenzuführen und der ausländischen Steuerverwaltung möglichst kurzfristig die gewünschten Erkenntnisse im Wege der Amtshilfe mitzuteilen. Nur wenn die Bundesrepublik ihr bekannte, verlässliche Daten in vertretbar kurzer Zeit mitteilt, ist auch zu erwarten, dass sie selbst schnell und unbürokratisch benötigtes Material aus dem Ausland erhält.
68.3.4 Persönliches Erscheinen
Zur Verhinderung von organisiert-kriminellen Betrügereien hat sich als ein bewährtes Mittel erwiesen, bei der Vergabe von USt-Nummern (USt-Nrn.) zur Kennzeichnung der Unternehmereigenschaft und USt-ID-Nrn. restriktiver vorzugehen. Beispielsweise hat in Österreich eine Person, die eine USt-Nr. erhalten will, meist persönlich beim Finanzamt zu erscheinen. Ein kurzes Gespräch über die Art der Tätigkeit, die Vorbildung des Unternehmers, Buchhaltungskenntnisse, Lagerkapazitäten oder örtliche Gegebenheiten sowie das persönliche Erscheinungsbild lassen - besonders in Fällen der Scheinunternehmerschaft - eine relativ gute Beurteilung der Zuverlässigkeit des Unternehmers zu. Auch die Steuerverwaltung der Niederlande vergibt USt-Nrn. nur nach eingehender Überprüfung des Unternehmers anhand gespeicherter Daten. Auch ein Adressenabgleich kann Scheinfirmen enttarnen.
68.3.5 Vorschläge zur Sicherstellung des Steueranspruchs
Der Bundesrechnungshof hat darauf hingewiesen, dass eine Reihe von gesetzlichen Maßnahmen denkbar ist, um zu verhindern, dass Steuerausfälle in der geschilderten Größenordnung eintreten. Zunächst sollte eine eingehendere Prüfung von Neuanmeldungen (ggf. nach österreichischem Vorbild) Missbräuche verhindern helfen. Auch sollte neu gegründeten Unternehmen zunächst nicht zugestanden werden, ihre USt-VA vierteljährlich oder jährlich abzugeben, jedenfalls dann nicht, wenn sie eine USt-ID-Nr. beantragen.
Weiter sollte geprüft werden, ob ein Sicherungssystem im Zusammenhang mit der Nutzung von USt-ID-Nrn. einzuführen wäre, das ein vereinfachtes Löschungsverfahren bei Missbrauch sowie die Einführung einer Sicherheitsleistungspflicht z.B. über Bankbürgschaften ermöglichte. Man könnte auch an weitere Sicherungsverfahren wie den Rückbehalt von Steuergutschriften bis zum Nachweis der Berechtigung oder die vorläufige Begrenzung von Erstattungsbeträgen auf die USt-Zahllast denken. Diese Einschränkungen könnten sofort gelockert werden, sobald sich die Zuverlässigkeit des Unternehmers erwiesen hat.
Letztlich käme eine Änderung der 6. EG-Richtlinie dahin gehend in Betracht, die Gewährung des Vorsteuerabzugs von der tatsächlichen Zahlung der USt durch den leistenden Unternehmer abhängig zu machen.
Auch wäre zu prüfen, ob nicht in gewissen, besonders betrugsanfälligen Bereichen generell ein Wechsel der Steuerschuldnerschaft bzw. der Einführung einer Gesamtschuldnerschaft bei der USt ins Auge gefasst werden müsste. Dies bedeutet zwar eine Abkehr vom derzeitigen System der USt als All-Phasen-Steuer und natürlich auch vom europäischen Fernziel der Ursprungslandbesteuerung. Es würde aber Betrug in der jetzigen Form vermeiden, weil Steuerschuldner dann immer (auch) der Leistungsempfänger und damit der Vorsteuerabzugsberechtigte ist. Das Auseinanderfallen von Steuerschuldnerschaft und Vorsteuerabzugsberechtigung als Grundvoraussetzung für alle festgestellten Betrugsmodelle würde dadurch vermieden.
68.4 Stellungnahme des Bundesministeriums
Das Bundesministerium hat dem Sachverhalt nicht widersprochen; es hat sich lediglich zum Umfang der zentralen Datenbank (Nr. 68.3.2), zur Risikoanalyse (Nr. 68.3.3) und zur Überprüfung bei einer Neuanmeldung (Nr. 68.3.4) geäußert.
Das Bundesministerium hat mitgeteilt, es wolle zunächst das bestehende Konzept umsetzen. Es sei nicht zielführend, bereits in der Aufbauphase die Überlegungen ausufern zu lassen und damit einen zügigen Aufbau zu beeinträchtigen. In einem weiteren Schritt sollten die in der Datenbank enthaltenen Informationen zur Erstellung von Risikoprofilen ausgewertet werden. Im Rahmen der Entwicklung der Auswertungsverfahren werde auch geprüft werden, inwieweit bereits vorhandene Dateien (beim Bundesamt oder bei der Zollverwaltung) genutzt werden könnten. Das Bundesministerium bestreitet allerdings, dass dem Bundesamt zahlreiche Hinweise aus den Risikoanalysen anderer Mitgliedstaaten übersandt würden. Nur wenige hätten „Risikoanalysen im eigentlichen Sinn". In Einzelfällen sei es möglich, dass dem Bundesamt Spontanauskünfte übersandt würden.
Das Bundesministerium hat dem Bundesrechnungshof widersprüchliches Verhalten vorgeworfen, da er einerseits jahrelang und vehement die Einrichtung einer Datenbank auf Bundesebene gefordert habe, nunmehr aber die Risikoanalyse den Finanzämtern übertragen wolle. Weiterhin sei Deutschland bestrebt, die Fristen für die Beantwortung ausländischer Anfragen einzuhalten. Auch favorisiere das Bundesministerium den unmittelbaren Informationsaustausch auf lokaler Ebene.
Zu zeitnahen Kontrollen neu gegründeter Unternehmen vor Ort, die für eine Betrugsbekämpfung erforderlich wären, seien die Finanzverwaltungen der Länder gegenwärtig personell nicht in der Lage.
68.5 Abschließende Würdigung
Der Bundesrechnungshof weist zunächst auf die Notwendigkeit hin, die rechtlichen Möglichkeiten der Steuerverwaltung (vgl. Nr. 68.3.5) zu verbessern. Im Übrigen bleibt er bei seiner Auffassung, dass in die Datenbank beim Bundesamt möglichst viele verfügbare Daten einfließen sollten. Zumindest sind Schnittstellen zu diesen Erkenntnisquellen zu schaffen. Weiter kann die Auswertung der Daten in Form einer Risikoanalyse im föderalen Deutschland nicht allein beim Bundesamt durchgeführt werden. Diesem stehen die aktuellen Daten, die sich u.a. aus den USt-VA ergeben, nicht zur Verfügung. Sie sind aber nach Auffassung des Bundesrechnungshofes unabdingbar, wenn ein Risiko erkannt und dadurch die Auszahlung von Beträgen verhindert werden soll.
Es wäre Aufgabe der Länder, unter Koordinierung des Bundesministeriums ein länderübergreifendes Analysesystem einzuführen, das das Datenbanksystem des Bundes ergänzt. Schließlich sind in den Ländern die personellen Voraussetzungen zu schaffen, dass die so gewonnenen Erkenntnisse auch durch steueraufsichtliche Maßnahmen umgesetzt werden können.
Der Bundesrechnungshof sieht in der Konzeption der Datenbank einen richtigen Schritt. Er weist jedoch darauf hin, dass eine Beschränkung der aufzunehmenden Daten, wie sie das Bundesministerium vorsieht, später erfahrungsgemäß zu Problemen bei einer Erweiterung der Programmierung führt. Außerdem setzt die derzeitige Konzeption dann einen erneuten schwierigen Abstimmungsprozess zwischen Bund und Ländern in Gang, was die Wahrscheinlichkeit erhöht, im Zweifel eher auf das Vorhaben zu verzichten.
Der Bundesrechnungshof weist nachdrücklich darauf hin, dass mehrere EU- Mitgliedstaaten Risikoanalysesysteme haben (z.B. die Niederlande, Großbritannien, Österreich), deren Konzeption erfolgversprechend ist. Ob dies „Risikoanalysesysteme im eigentlichen Sinn" sind, kann der Bundesrechnungshof nicht überprüfen. Allerdings ist auch dem Bundesministerium bekannt, dass es z.B. die Niederlande erreicht haben, mithilfe ihres seit März 1998 eingesetzten Systems die organisierte Kriminalität in kurzer Zeit in ihrem Land erfolgreich zu bekämpfen. Heute ist der niederländische zentrale Fahndungsdienst teilweise bereits anderen Mitgliedstaaten behilflich, internationale Karussellgeschäfte aufzudecken. So sandten die Niederlande dem Bundesamt aufgrund ihrer Datenbankrecherchen Erkenntnisse über eine Vielzahl von deutschen Unternehmen, die von - meist belgischen oder britischen - Lieferanten zweifelhafte innergemeinschaftliche Warenlieferungen erhalten haben sollen. In fast allen Fällen wurden die deutschen Unternehmen als Scheinfirmen enttarnt und so Umsatzsteuerkarusselle gesprengt. Die Steuerverwaltung eines Mitgliedstaates, die solche Informationen liefern kann, scheint ein ausreichendes Analysesystem zu haben.
Das Bundesministerium hat immerhin zugestanden, dass es in „wenigen Mitgliedstaaten Risikoanalysesysteme im eigentlichen Sinn" gibt. Es sollte sich künftig an den Besten orientieren und anderen Staaten ein Beispiel geben. Beim Informationsaustausch im Wege der Amtshilfe hat Deutschland aufgrund seiner föderalen Struktur mit einer zeitgerechten Bearbeitung der Ersuchen sicherlich größere Probleme als andere Staaten mit zentralisierter Steuerverwaltung. Dennoch sind Verbesserungen möglich. Es ist erfreulich, dass auch das Bundesministerium den unmittelbaren Auskunftsverkehr auf lokaler Ebene bevorzugt. Allerdings zeigt die Bemerkung des Bundesrechnungshofes zur Amtshilfe zwischen Deutschland und der Republik Österreich (Nr. 69), dass auch hier die internationale Abkommenslage bei weitem noch nicht rechtlich zufrieden stellt und zudem die Anwendung oft hinter den Möglichkeiten zurückbleibt.
Die Ausführungen des Bundesministeriums hinsichtlich der Neugründungen von Unternehmen zeigt im Grunde das gesamte Dilemma. Kontrollmaßnahmen scheitern häufig an der mangelnden Personalausstattung der Ermittlungsbehörden. Aus Sicht des Bundesrechnungshofes wäre jetzt, da auch die Länder sich der Größenordnung der Steuerausfälle bewusst geworden sind, die Zeit gekommen, in Bund und Ländern Abhilfe zu schaffen.
Der Bundesrechnungshof ist sich der Tatsache bewusst, dass Straftaten nicht vollständig zu verhindern sind. Es ist jedoch möglich, den Tätern durch vorbeugende Maßnahmen, aber auch durch konsequente Ermittlung und Bestrafung sowie Sicherstellung des wirtschaftlichen Vorteils ihr strafbares Handeln soweit wie möglich zu erschweren.
Jetzt kommt es darauf an, diesem finanz- und volkswirtschaftlich schädlichen Treiben schnell und energisch zu begegnen, um dem Fiskus zu den ihm zustehenden Einnahmen zu verhelfen.
Finanzministerium kündigt Datenbank gegen Umsatzsteuerhinterziehung für Januar 2001 an
Berlin. Die Pläne der Bundesregierung im Kampf gegen Umsatzsteuerhinterziehungen nehmen Gestalt an. Die Verluste des Fiskus durch zu Unrecht gewährte Vorsteuererstattungen werden mittlerweile auf Beträge in zweistelliger Millionenhöhe geschätzt. Ermittler stoßen in diesem Bereich immer wieder auf Strukturen der Organisierten Kriminalität (sog. Karussellgeschäfte). Es soll deshalb künftig besser verhindert werden, dass durch fingierte Rechnungen bei Finanzämtern Auszahlungen erlangt werden, weil angeblich für hochwertige Güter Mehrwertsteuer gezahlt wurden. Die Aufdeckung falle den Behörden jedoch schwer, weil es bisher zwischen den Bundesländern keinen ausreichenden Austausch der Daten gibt.
Die Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesfinanzministerium, Barbara Hendricks, erläuterte am 18. Oktober die beabsichtigten Maßnahmen der Regierung.
- Im Mittelpunkt stehe die Schaffung einer Steuerfahndungsbehörde des Bundes. Während die Steuerfahndung bisher Ländersache sei, werde die Zollfahndung bereits heute durch das Zollkriminalamt als einer Einrichtung des Bundes wahrgenommen. Wegen der geplanten Ost-Erweiterung der EU müsse es bei der Finanz-, Zoll- und Vermögensverwaltung ohnehin zu einer strukturellen Neuorientierung kommen, die allein auf Bundesebene zum Wegfall zum Wegfall von 6.000 Arbeitsplätzen. bei den genannten Behörden führe.
- Geplant sei darüber hinaus die Schaffung einer Datenbank "Umsatzsteuerkontrolle", die durch Daten der Steuerverwaltungen der Länder gespeist werden und Anfang nächsten Jahres in Betrieb gehen soll. Ziel sei es, dadurch leichter bandenmäßig betriebene Steuerhinterziehungen aufzudecken.
- Beabsichtigt sei ferner eine Modifikation des materiellen Vorsteuerzahlungsrechts. Es sei beispielsweise vorstellbar, die Umsatzsteuer nicht mehr zu erstatten, sondern wie in anderen EU-Staaten mit später anfallenden Steuerschulden zu verrechnen. Denkbar sei aber auch, Umsatzsteuern künftig nur gegen Sicherheitsleistungen, wie etwa Bankbürgschaften, zu erstatten.
Zur Stellungnahme der Bundesregierung (BT-Drucks. 14/3924) auf eine entsprechende Kleine Anfrage der CDU/CSU-Bundestagsfraktion (BT-Drucks. 14/3829) der siehe auch die Wirtschaftsstrafrechtlichen Nachrichten des Monats September.
MASSIVE STEUERHINTERZIEHUNG DURCH "KARUSSELLGESCHÄFTE" (ANTWORT)
Berlin: (hib/VOM-fi) In Deutschland und in den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union werden zunehmend Betrugsfälle aufgedeckt, in denen vor allem in Form von so genannten Karussellgeschäften massive Umsatzsteuerhinterziehungen festzustellen sind.
Darauf verweist die Bundesregierung in ihrer Antwort (14/3924) auf eine Kleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion (14/3829).
Diese Fälle zeichneten sich vornehmlich durch Missbrauch des Vorsteuerabzugsrechts aus. Die bisher aufgedeckten Vorsteuerhinterziehungen durch Karussellgeschäfte bewegten sich regelmäßig im zweistelligen, zum Teil auch im dreistelligen Millionenbereich.
Auch werde organisierte Kriminalität festgestellt. Das deutsche Umsatzsteuer- und Verfahrensrecht sei teilweise liberaler als das Recht in den anderen EU-Mitgliedstaaten, stellt die Regierung fest.
Um die damit verbundenen Risiken für das Steueraufkommen zu senken und die durch den Umsatzsteuerbetrug verursachten Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der steuerehrlichen Unternehmen zu beseitigen, schließt sie Gesetzesänderungen nicht aus.
Derzeit würden Überlegungen angestellt, inwieweit Regelungen aus anderen EU-Mitgliedstaaten übernommen werden können. Betroffen seien vor allem der Vorsteuerabzug sowie eine "unangekündigte Nachschau".
Bund und Länder sind nach Regierungsangaben einhellig der Auffassung, dass bei der Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs nach wie vor "erheblicher Handlungsbedarf" besteht.
Für die Umsatzsteuerkontrolle und die Bekämpfung des Betrugs seien in erster Linie die Länder zuständig.
Die Bundesregierung habe veranlasst, dass beim Bundesamt für Finanzen die von den Ländern geforderte Datenbank zur Erfassung von Umsatzsteuerbetrugsfällen kurzfristig eingerichtet wird.
Sie sei auch bereit, die von den Ländern geforderte Stelle auf Bundesebene zur Koordinierung von länderübergreifenden Prüfungen einzurichten. Zu prüfen sei auch die Einrichtung einer Bundes-Steuerfahndung.
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